Régulations et déséquilibres macroéconomiques Cours

Les fonctions mêmes de l'État ont évolué au cours du temps, ce qui a modifié progressivement les raisons de son intervention.

Les marchés ne peuvent exister sans un cadre institutionnel, notamment sans l'existence de droits de propriété. De plus, laissé à la seule initiative des acteurs privés, le fonctionnement du marché fait état de diverses défaillances conduisant à une situation peu avantageuse économiquement et socialement parlant.

Le marché est ainsi impuissant à :

• Fournir des biens collectifs comme la santé et l'éducation, car le rendement privé est inférieur au rendement social.
• Prendre en charge les besoins des individus défavorisés.
• Prendre en charge les externalités comme la pollution.
• Assurer une allocation optimale des ressources.
• Réguler des déséquilibres macroéconomiques comme le chômage.

L'État remplit ainsi des missions d'intérêt général, assurées par les services publics à la charge des administrations publiques ou de certaines entreprises (privées ou publiques).
Les missions de service public permettent ainsi de pallier en partie les défaillances de marché et leur incapacité à produire des biens collectifs.

La puissance publique peut intervenir :

• Par des mesures budgétaires : l'État va utiliser les dépenses et les recettes publiques.
• Par des mesures réglementaires, qui vont influer sur les choix des agents.

L'intervention publique modifie ainsi le comportement des agents à plus ou moins long terme par l'incitation ou la contrainte.

L'État doit permettre de rétablir une allocation optimale des ressources. Il peut ainsi modifier l'affectation des ressources entre les agents, conformément à l'objectif d'intérêt général pour remédier aux défaillances de marché et rétablir une concurrence juste.

Le fonctionnement du marché peut aboutir à des situations économiques et sociales qui ne sont pas jugées équitables par la société. La fonction de répartition des revenus consiste donc à lutter contre les inégalités et à assurer les individus contre un certain nombre de risques sociaux. Cette fonction s'exerce par une réglementation attenante aux revenus primaires telle que l'instauration d'un salaire minimum, et par le biais des revenus de transferts issus des prélèvements obligatoires (impôts et cotisations sociales).

On distingue deux logiques :

• Logique assurantielle : appelée aussi système bismarckien, du nom du chancelier allemand qui fonde entre 1880 et 1890 un système d'assurance. Dans ce système, les prestations sociales sont contributives : la protection sociale est obligatoire et fondée sur le travail, elle repose sur le versement de cotisations sociales, proportionnelles au salaire. Seuls ceux qui travaillent ont ainsi droit à une protection sociale.
• Logique assistancielle : appelée également système beveridgien, du nom de l'économiste britannique qui, à la demande du gouvernement en 1942, a proposé une refonte du système de protection sociale. Dans ce système, la protection sociale est universelle : l'ensemble de la population est protégé et le financement se fait par l'impôt. Le montant des prestations n'est pas fondé sur le risque de perte de revenus, mais sur le besoin des individus.

La fonction de stabilisation assigne à l'État la tâche de lutter contre les déséquilibres macroéconomiques (au niveau de l'activité économique nationale tout entière) liés à l'instabilité de l'activité économique. Les principaux déséquilibres sont :

• L'inflation, une hausse générale et durable des prix.
• Le chômage, le fait qu'une partie de la population active soit inoccupée.
• La récession, une diminution du PIB.
• Le déficit courant, lorsque le solde de la balance des transactions courantes est négatif.

Cette fonction a pris son sens lorsque certains économistes comme John Maynard Keynes ont mis en évidence l'intérêt de l'intervention de l'État pour corriger les déséquilibres macroéconomiques que le marché ne pouvait résoudre. Avant la Grande Dépression des années 1930, les économistes considéraient majoritairement que le marché était autorégulateur. La crise de 1929 et ses conséquences économiques, sociales et politiques ont suscité une demande d'intervention de l'État de la part des agents économiques. Keynes a alors progressivement imposé l'idée que des politiques conjoncturelles relançant la demande pouvaient venir en aide aux économies déprimées.

Le budget public est constitué des dépenses et recettes publiques des :

• Administrations publiques centrales (APUC), l'État et l'administration centrale, dont le budget est voté annuellement sous forme d'une loi des finances par le Parlement. C'est ce que l'on appelle le budget de l'État, au sens strict.
• Administrations publiques locales (APUL), les communes, départements et régions, qui votent annuellement leur budget.
• Administrations de sécurité sociale (ASSO), dont le budget (Projet de loi de financement de la Sécurité sociale) est voté annuellement par le Parlement.

Avec la décentralisation, une partie du budget des administrations centrales a été déplacée vers les administrations locales en même temps que les compétences étaient transférées de l'État central vers les collectivités locales. L'État pilote une partie des investissements réalisés par les APUL via les subventions.

Les dépenses des administrations publiques sont financées :

• Par des recettes publiques, essentiellement constituées des impôts, taxes et cotisations sociales
• Par des emprunts publics

En 2013, les dépenses publiques ont représenté 57 % du PIB, et les recettes publiques 53 % du PIB. Lorsque, sur une année, les dépenses publiques sont supérieures aux recettes publiques, l'État est en situation de déficit. En 2013, le déficit public a donc été d'environ 4 % du PIB. Pour compenser ce décalage, il s'endette : la France a ainsi accumulé une dette publique d'environ 2000 milliards d'euros, soit approximativement le montant du PIB annuel.

Au niveau européen, le Pacte de stabilité et de croissance (PSC) impose à terme aux États membres d'avoir des budgets proches de l'équilibre, voire excédentaires. Le PSC prévoit ainsi des "limites" : le déficit public ne devrait pas excéder 3 % du PIB. Face à la récurrence des déficits publics et aux difficultés conjoncturelles, l'Union européenne concède des dépassements, moyennant une discipline budgétaire et un objectif de réduction des déficits publics.

Les dépenses publiques sont l'ensemble des dépenses engagées pour couvrir les dépenses courantes d'administration, pour les services publics et la redistribution.

On peut noter que les dépenses des ASSO sont les dépenses les plus importantes : en France, ces administrations sont principalement la Sécurité sociale constituée de quatre branches (maladie, vieillesse, famille, accidents du travail) et l'Unédic (chargée de l'assurance-chômage, en relation avec Pôle emploi). Au sein de ces dépenses, la vieillesse et la maladie représentent respectivement 45 % et 27 % des prestations sociales selon un rapport de la DRESS en 2013.

Les dépenses publiques permettent de soutenir la consommation et l'investissement, notamment par le biais des revenus de transfert distribués par les ASSO. Les revenus de transfert visent une redistribution équitable des revenus dans la société, afin de permettre à tous d'avoir accès aux normes minimales de consommation.

Les dépenses publiques donnent souvent lieu à une production non marchande, une production de services qui ne sont pas vendus à prix de marché. Ainsi, l'activité des administrations publiques est une production qui n'est pas vendue, mais offerte aux citoyens. C'est le cas des services d'administration centrale (les ministères, par exemple) mais aussi des agents de l'Éducation nationale ou de la Défense nationale : les citoyens n'achètent pas sur un marché l'éducation publique ou la protection des armées.

Les dépenses publiques des États ont fortement augmenté au cours du XXe siècle. On le mesure par leur poids dans le PIB : en 1912, les dépenses publiques représentaient 13 % du PIB français, alors qu'en 2010, elles représentaient 57 %.

Cette forte croissance des dépenses publiques au cours de la seconde moitié du XXe siècle s'explique avant tout par l'augmentation des dépenses publiques d'éducation, de retraite et de santé. Ces deux dernières augmentent avec le vieillissement de la population.

Le déficit public peut être financé de différentes façons :

• La création monétaire : on parle dans ce cas de monétisation du déficit, dont le risque principal est l'inflation. En Europe, le traité de Maastricht interdit à la Banque centrale de financer directement les gouvernements.
• Les impôts
• L'emprunt public : le gouvernement émet des titres de créances (les bons du Trésor par exemple) et les vend à des investisseurs, leur donnant droit pendant une période donnée à des versements en capital et des intérêts. Les emprunts successifs alimentent la dette publique.

Lorsque la dette est soutenable, l'endettement peut jouer un rôle positif sur la croissance en dynamisant l'offre et la demande.
Il peut aussi créer un effet d'éviction : l'épargne disponible se déplace vers le secteur public, au détriment des autres agents économiques, ce qui peut peser sur les investissements.

Lorsque la dette n'est pas soutenable, les gouvernements risquent de ne plus être capables de rembourser, au risque de faire défaut, c'est-à-dire de se déclarer dans l'incapacité de rembourser ses dettes (ce qui revient à la faillite d'un État).

La soutenabilité de la dette dépend à la fois de la croissance (qui fait augmenter les recettes) et des taux d'intérêt que l'État se voit appliquer. Une augmentation des taux d'intérêt peut créer un effet boule de neige, puisqu'ils sont une charge pesant dans le budget de l'État. Si les taux d'intérêt augmentent, le poids de cette charge fait augmenter le déficit public, et menace la soutenabilité de la dette. Alors, les créanciers perdent confiance dans la capacité de l'État à rembourser ses dettes, et pour compenser le risque de crédit, augmentent encore les taux d'intérêt. Cet effet est accéléré lorsque les taux d'intérêt payés sont supérieurs au taux de croissance du PIB, car dans ce cas, la dette croît plus rapidement que la richesse du pays.

La dégradation des finances publiques, la faiblesse de la croissance et l'incapacité des États à faire baisser le ratio dette publique / PIB peut provoquer une crise des dettes souveraines (ce sont les dettes émises ou garanties par les États), c'est-à-dire une crise de confiance en la capacité des États à continuer de garantir leurs dettes.

L'étude de cet équilibre permet de formuler des hypothèses :

• Si la demande intérieure est supérieure à l'offre intérieure : cela peut se traduire par M > X.
• Si la demande globale augmente plus rapidement que l'offre globale : cela peut d'une part se traduire par une hausse des prix et des tensions inflationnistes, mais, d'autre part, cela pourrait traduire une reprise de l'activité à la période suivante.
• Si la demande globale est inférieure à l'offre globale, cela revient à une augmentation des stocks. À la période suivante, cela peut conduire à un ralentissement de l'activité et au chômage.

Deux grands indicateurs de mesure du chômage coexistent en France :

• Les critères retenus par l'INSEE correspondent à la définition du BIT (Bureau international du travail) : sont au chômage les individus en âge de travailler, n'ayant pas exercé d'activité au cours de la semaine précédant l'enquête, et recherchant activement un emploi (ils doivent préciser la nature de l'emploi cherché et les démarches effectives effectuées).

• Pour Pôle emploi, les chômeurs correspondent aux DEFM (Demandeurs d'emploi en fin de mois). Ce sont les personnes sans emploi, inscrites sur les listes de Pôle emploi, immédiatement disponibles, et tenues d'accomplir des actes positifs de recherche d'emploi.

Ces deux indicateurs ne mesurent donc pas la même chose, et il peut y avoir des écarts entre les deux.

Lorsque le nombre de chômeurs diminue, cela peut signifier qu'une partie des personnes au chômage ont retrouvé un emploi, mais cela peut aussi être dû au fait que certains chômeurs cessent de chercher un emploi. Ces derniers ne sont plus des chômeurs, mais des inactifs. On les appelle cependant souvent les "chômeurs découragés".

On trouve deux explications majeures à l'existence d'un chômage de masse :

• Pour les économistes classiques, le marché du travail devrait fonctionner comme un marché concurrentiel. Le niveau d'emploi correspondrait à un salaire d'équilibre résultant de la confrontation de l'offre et de la demande ; le chômage serait alors un phénomène volontaire, lié au refus des individus de diminuer leurs revendications salariales (c'est-à-dire le refus de travailler pour un salaire plus faible). L'existence d'un salaire minimum est un frein au fonctionnement du marché et fait apparaître un chômage involontaire : des individus seraient prêts à travailler pour un salaire plus bas, mais les employeurs n'ont pas le droit de les payer ainsi.
• Pour les économistes keynésiens, le marché du travail n'est pas un marché comme les autres. Lorsque la demande de biens et services diminue, lors d'une récession par exemple, les entreprises diminuent la production et le nombre d'embauches. Le chômage est involontaire et lié au faible niveau d'activité économique. Keynes préconise ainsi des politiques volontaristes de la demande pour soutenir l'activité et l'emploi.

L'inflation est mesurée par l'Indice des prix à la consommation (IPC). Cet instrument statistique est édité chaque mois. C'est une moyenne pondérée des prix d'un panier de biens consommés par les ménages et regroupés en différents postes. La pondération correspond à la part de chacun dans la consommation moyenne des Français.

L'inflation peut être liée à :

• Une augmentation de la demande : si la demande devient supérieure à l'offre, cela se traduit par une hausse des prix.
• Une augmentation des coûts de production des entreprises : si les coûts de production augmentent, les entreprises répercutent cette hausse sur les prix.
• L'augmentation du prix des importations (on parle alors d'inflation importée). C'est par exemple le cas si le prix des matières premières, comme le pétrole, augmente : cela fait augmenter le prix de tous les biens qui en sont constitués.
• Une création excessive de monnaie : si le niveau de monnaie en circulation augmente, les commerçants peuvent augmenter leurs prix sans diminuer le pouvoir d'achat des consommateurs.

L'inflation a plusieurs conséquences :

• Elle diminue la valeur de la monnaie. Si un bien qui coûtait 1 € coûte désormais 2 €, cela signifie qu'une unité de monnaie ne peut plus acheter un bien, mais seulement un demi-bien : la monnaie perd de sa valeur réelle.
• Si les salaires n'augmentent pas au même rythme que les prix, l'inflation rogne le pouvoir d'achat des consommateurs.
• L'inflation dégrade la compétitivité-prix d'une économie nationale et provoque un ralentissement des exportations et une augmentation des importations, car les produits nationaux coûtent relativement plus cher que les produits du reste du monde.
• Elle altère les anticipations des agents sur les prix futurs.
• Elle est favorable aux débiteurs (ceux qui ont des dettes), car elle diminue le taux d'intérêt réel : l'État voit ainsi ses recettes progresser et sa dette diminuer en cas d'inflation. L'inflation fait diminuer la valeur de la monnaie et le débiteur peut donc rembourser sa dette avec de la monnaie qui vaut moins que la monnaie avec laquelle il a emprunté.

La déflation est également un phénomène risqué pour l'économie. Elle augmente le pouvoir d'achat et stimule la consommation à court terme, mais elle a aussi des conséquences économiques négatives importantes :

• Les consommateurs vont avoir tendance à repousser leurs achats, car ils anticipent que les prix vont continuer à baisser. Cela contribue à diminuer la demande et à ralentir l'activité économique, ce qui entretient la spirale déflationniste.
• La déflation augmente les taux d'intérêt réels. Les dettes doivent être remboursées dans une monnaie qui vaut plus que celle avec laquelle on avait emprunté.

Le solde des flux extérieurs (échanges monétaires avec le reste du monde) est mesuré principalement par le solde des transactions courantes de la balance des paiements (aussi appelé "balance courante").

La balance des paiements est constituée de trois grands comptes :

• Le compte de transactions courantes, qui recense les échanges internationaux de biens et services (c'est la balance commerciale), de revenus et de transferts courants.
• Le compte financier, qui recense les investissements réalisés à l'étranger et ceux des entreprises étrangères sur le territoire national.
• Le compte de capital, qui recense les transferts de capitaux entre la France et l'étranger.

Un déséquilibre extérieur négatif (les flux entrants sont supérieurs aux flux sortants) peut provenir du dynamisme de la demande intérieure (augmentation des flux entrants) mais également de la faible compétitivité de l'économie (diminution des flux sortants).

Les politiques conjoncturelles des États suivent différents objectifs, que l'on peut résumer par la représentation graphique du "carré magique".

Le carré magique est une représentation imaginée par l'économiste britannique Nicholas Kaldor (1908 - 1986) afin de visualiser les objectifs de la politique conjoncturelle d'un pays. De par sa fonction de stabilisation, l'État poursuit quatre objectifs qu'il voudrait combiner : une croissance économique forte, un solde du commerce extérieur positif, des taux de chômage et d'inflation faibles.

Les politiques conjoncturelles sont dites :

• Expansionnistes (ou de relance) lorsqu'elles visent à renforcer la croissance et soutenir l'emploi.
• Restrictives (de rigueur, ou d'austérité) lorsqu'elles visent la réduction du déficit extérieur, de l'inflation mais également la maîtrise de l'endettement public.

Toutefois, les économies contemporaines mènent simultanément les deux types de mesures : les politiques sont donc affaire de dosage entre des objectifs parfois contradictoires.
Ces politiques doivent donc s'apprécier au travers de l'objectif et des canaux de transmission par lesquelles les politiques conjoncturelles agissent sur les déséquilibres.

Les politiques de la demande, d'inspiration keynésienne, ont pour objectif de stimuler la consommation des ménages et l'investissement des entreprises, afin de relancer la demande globale et de résorber le chômage. Ces politiques marquent la période des Trente Glorieuses, caractérisée par une forte inflation.

Les politiques de l'offre, d'inspiration libérale, visent davantage à soutenir l'offre, c'est-à-dire à rétablir la compétitivité des entreprises. Cela peut passer par des mesures d'allègement fiscal, des investissements dans la formation, une réduction du coût du travail, etc. Elles visent aussi à lutter contre l'inflation. Les années 1970 ont marqué un changement d'orientation des politiques économiques, avec l'apparition de la "stagflation" (c'est-à-dire à la fois un ralentissement de la croissance et une forte inflation) et l'insuffisance des politiques keynésiennes (incapables de résorber le chômage en période de stagflation).

Les politiques économiques conjoncturelles ne se distinguent pas uniquement selon leurs buts, mais aussi selon leurs moyens : c'est la distinction entre politique monétaire et politique budgétaire.

On distingue les politiques budgétaires de relance et de rigueur :

• Une politique budgétaire expansionniste (relance) consiste à augmenter les dépenses publiques afin de stimuler la demande des ménages et l'investissement public. La demande intérieure augmente, d'où une augmentation de la production des entreprises, qui devrait se traduire par une hausse de l'emploi. Elle a pour effet immédiat une augmentation du déficit public.
• Une politique budgétaire de rigueur consiste à réduire les dépenses publiques et permet de lutter contre l'inflation et d'éviter également un creusement des déficits publics.

On parle de politique contra-cyclique lorsqu'une politique vise à inverser la conjoncture économique.

L'État peut ainsi mener des politiques de la demande : augmentation des salaires, notamment le salaire minimum pour soutenir la consommation, diminution de la fiscalité, investissements publics, etc.
Il peut également mener des politiques de l'offre comme l'allègement de certaines charges pour permettre aux entreprises d'être plus compétitives (et d'embaucher) ou encore le financement de la recherche et du développement.

La politique budgétaire est confrontée à plusieurs contraintes :

• La contrainte extérieure : la relance de la demande intérieure peut s'orienter en partie vers l'offre extérieure, c'est-à-dire faire progresser les importations. C'est particulièrement le cas dans une économie dont l'appareil productif est peu compétitif. L'augmentation des importations pèse alors sur le déficit extérieur.
• La contrainte budgétaire : les politiques de relance budgétaire augmentent le déficit public, lequel alimente la dette publique et augmente la charge de la dette.

La politique monétaire est menée par les banques centrales. On distingue deux types de politiques monétaires :

• Une politique monétaire expansionniste qui consiste à augmenter la masse monétaire, l'objectif étant de stimuler l'activité économique. Cette politique passe par une baisse des taux d'intérêt directeurs, donc une diminution "du coût de l'argent". En effet, en diminuant les taux directeurs auxquels elle prête aux banques commerciales, la Banque centrale diminue le coût du crédit pour les banques commerciales. Celles-ci peuvent à leur tour diminuer les taux d'intérêt (et donc le coût des crédits) qu'elles accordent aux agents économiques (ménages et entreprises). L'investissement des entreprises et la consommation des ménages devraient donc augmenter, ce qui doit permettre, à terme, une croissance de l'emploi et de la production. Une création excessive de monnaie peut toutefois conduire à de l'inflation.
• Une politique monétaire restrictive qui diminue au contraire la masse monétaire, l'objectif principal étant de lutter contre l'inflation. Cette politique passe donc par une hausse des taux d'intérêt directeurs, qui limite ainsi l'octroi de crédits par les banques, entraînant une baisse de la demande et de l'investissement. Le risque est qu'en diminuant ainsi la demande, la croissance ralentisse.

Les politiques budgétaires sont du ressort des États. Cependant, dans la zone euro, le Pacte de stabilité et de croissance (PSC) limite les possibilités de relance budgétaire, puisque le déficit des États doit rester sous les 3 % de PIB.

Les politiques monétaires sont elles aussi contraintes. L'union monétaire a conduit les membres de la zone euro à abandonner leur politique monétaire au profit d'une politique monétaire commune conduite par la Banque centrale européenne. L'objectif principal de la BCE est la lutte contre l'inflation. Elle a pour moyen le taux d'intérêt directeur, qui est le coût du crédit qu'elle accorde aux banques commerciales. Cependant, la crise actuelle a poussé la BCE à outrepasser ces règles. La BCE est intervenue pour sauver des banques de la faillite et limiter la récession en zone euro, et elle a mis en œuvre des politiques dites "non conventionnelles", c'est-à-dire passant par d'autres moyens que les taux d'intérêt directeurs : elle a notamment racheté des obligations d'États en difficulté (mécanisme appelé quantitive easing)

La difficulté de la politique monétaire commune en zone euro est que les différents pays de cette zone ont des caractéristiques différentes, et notamment des taux d'inflation différents. Les différents pays ont donc besoin de politiques monétaires différentes, adaptées à leur situation particulière.

Ainsi, le PSC et la politique monétaire commune rendent difficile la mise en place de politiques budgétaires de relance de la demande. Cela peut mettre en difficulté les pays où la croissance est faible et le taux de chômage élevé.